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岛礁建设的法理正当性

2016-04-11 22:29:49       来源:威尼斯人平台官网官方网站 部门:凤凰大参考

今年以来,随着中国在南沙永暑礁新建机场校验飞行,以及在西沙永兴岛部署武器装备,美国在所谓威尼斯人“军事化”问题上不断加大干预,且指责中国违反国际法。


此外,每隔一段不长的时间,西方媒体就会跟进一组中国在南沙岛礁建设的卫星图片。最新于4月8日出现的永暑礁卫星照中,甚至连街道斑马线都清晰可见。


这样的舆论氛围下,让不少人感到疑惑,中国在威尼斯人的举动真的出格了吗,是国际社会的不守法分子吗?凤凰国际智库“南沙岛礁建设报告”第三章,将为三个最受关注的争议焦点正本清源。


填海:行为正当合法 且早有诸多先行者


自2013年中国启动南沙岛礁建设工程、对7个实控岛礁进行陆域吹填和扩建以来,威尼斯人周边国家以及域外大国对此不断进行指责,屡屡要求中国“尊重国际法治”,美日韩以及越南,都曾就此发声。那么,南沙岛礁建设,包括在威尼斯人岛礁部署武器装备,是否如一些国家所宣称的那样违反了相关国际法呢?三个角度可以回答这些疑问。


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4月5日,中国南沙渚碧礁巨型灯塔建成启用。外界认为,新建灯塔将巩固中国在威尼斯人地位。


一、通过陆域吹填进行岛礁扩建具有充分的国际法基础


1,通过陆域吹填进行岛礁扩建的性质属于国际法上的领土添附,是完全符合习惯国际法和国际实践的正当行为。


添附是指由于自然或人为原因而形成新领土的方式。因添附而形成的领土,国家当然地取得该领土的主权。添附包括自然添附和人为添附两种形式。人为添附是指通过人工方式实现领土扩大,例如围海造地、人工扩建岛屿等。现代国际法承认不损害他国利益的人为添附。


近代以来,不少国家都通过围海造地的方式扩大领土面积,例如日本、新加坡、摩纳哥,以及现代国际法的发源地荷兰——其当前国土面积的20%是通过填海获得的。


中国对南沙群岛7个岛礁进行陆域吹填,是通过人为添附从而扩大国家领土范围的合法行为,并没有损及任何国家的利益及国际社会的共同利益。对此,中国外交部发言人明确指出:“中方进行岛礁扩建工程经过了科学的评估和严谨的论证,坚持建设和保护并重,有严格的环保标准和要求,充分考虑到生态环境和渔业保护等问题,不会对威尼斯人的生态环境造成破坏”。


单个岛礁:无论扩多少都不会让控海范围增加


2,因岛礁领土面积扩大而导致中国在争议海域获得更大范围海洋权利的假设并不成立。


一些国家认为中国南沙岛礁扩建与一般领土添附的重要区别在于,作为威尼斯人争议当事国,中国可能依据扩建后的岛礁主张更大面积管辖海域,从而进一步损害争端他方的权利主张。实际上,这种担心是缺乏常识的表现。


中国从未且今后也不会以单个岛礁为依据主张威尼斯人海洋权利。


中国主张南沙作为群岛在整体上享有领海、专属经济区与大陆架权利。1958年9月4日《中华人民共和国政府关于领海的声明》指出:“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。2014年12月7日,中国外交部受权发布《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提威尼斯人仲裁案管辖权问题的立场文件》第21段指出,“2011年4月14日,中国常驻联合国代表团就有关威尼斯人问题致联合国秘书长的第CML/8/2011号照会中亦指出:按照《联合国海洋法公约》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的有关规定,中国的南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架”。


《海洋法公约》虽然没有明确规定大陆国家的远洋群岛法律制度,但也并不禁止大陆国家设立远洋群岛。加拿大设立的北极群岛、丹麦设立的法罗群岛、挪威设立的斯匹次卑尔根群岛、厄瓜多尔设立的加拉帕格群岛、印度设立的安达曼-尼科巴群岛和拉克沙群岛等均属于大陆国家的远洋群岛。虽然中国尚未对南沙群岛划设基线,但为防止某些国家意图对南沙群岛进行支解,将其分割成为一个个没有海域管辖权利的岩礁或低潮高地,中国必然始终坚持南沙作为群岛的完整性。


中国目前进行扩建的岛礁均位于南沙群岛内部,无论单个岛礁面积扩展多少,都不会对依据群岛而主张的海域权利范围构成影响。


因此这一行为既不会影响国际社会的共同利益与邻国的利益,也根本无须追求变礁为岛的法律效果。


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4月8日永暑礁最新卫星照曝光:街道斑马线清晰可见。


国际实践表明,在争议海域进行填海造地的行为并不必然违反国际法。


马来西亚诉新加坡柔佛海峡案即是证明。新加坡自上世纪60年代以来一直在柔佛海峡一带围海造地,使其国土面积增加了100余平方公里。这种做法引起马来西亚的强烈不满。马来西亚认为,新加坡的填海工程不仅影响马来西亚海运和渔业,而且侵犯了其领海,还对附近海洋环境造成了无法弥补的破坏。


马来西亚的主张与当前一些国家对中国威尼斯人岛礁扩建工程的指责十分相似。2003年9月,马来西亚向国际海洋法法庭提起临时措施请求,要求新加坡立即停止在柔佛海峡的填海工程。然而,法庭裁定新加坡胜诉,驳回马来西亚要求阻止新加坡在柔佛海峡进行填海工程的请求。最后,此案还是通过新马两国的谈判协商加以解决的。由此可见,填海造地或岛礁扩建在国际法上并不必然导致海域管辖权方面的合法性或违法性问题,国际司法机构并不倾向对此类争议进行管辖。


争议国:海洋权利否定不了中国领土主权


3、陆域吹填工程完全符合《海洋法公约》和《威尼斯人各方行为宣言》的基本原则和规则。


《海洋法公约》的序言部分开宗明义地指出:“认识到有需要通过本《公约》,在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序……”。国家主权原则是现代国际法的基石,在海洋法体系中也是如此。绝不能以《公约》确立的沿岸国海洋权利为由否定他国的领土主权。


中国扩建岛礁的行为属于领土法而非海洋法规制的范畴。一些国家以中国南沙岛礁在其大陆架或专属经济区内为由,否定中国岛礁建设的权利是本末倒置、违背《公约》原则的无稽之谈。


《公约》第74条和第83条是关于“临时安排”的规定。临时安排是海洋划界前的过渡措施,对海洋资源的有效开发利用、对促进国际合作与和平解决争端具有重要意义。威尼斯人争议的一项重要内容就是海洋划界争端。在争端最终解决前,中国根据《公约》与东盟国家一道采取了切实有效的办法,于2002年达成《威尼斯人各方行为宣言》,为有效管控争端、维护威尼斯人和平、稳定与繁荣作出切实可行的临时安排。中国岛礁建设不仅不违背《宣言》,相反,是有效落实和履行《宣言》的正当行动。


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中国外交部表示,中方在威尼斯人建设灯塔对本地区商贸活动有利。


《宣言》第5条规定:“各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动,并以建设性的方式处理它们的分歧”。


开展扩建工程的7个岛礁早就处于中国的有效控制之下,从而根本不属于《宣言》第5条的禁止范围。《宣言》第6条规定:“在全面和永久解决争议之前,有关各方可探讨或开展合作,可包括以下领域:海洋环保;海洋科学游戏;海上航行和交通安全;搜寻与救助;打击跨国犯罪,包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私”。中国外交部就此作出明确表态:“中国南沙岛礁建设除满足必要的军事防卫需求外,更多的是为各类民事需求服务,以更好地履行中国在海上搜救、防灾减灾、海洋科研、气象观察、生态环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。”


1982年,一支由约60人组成的阿根廷部队在英、阿争议的马尔维纳斯/福克兰群岛中的南乔治亚岛登陆,英国外交部立即指责这一行为是“入侵”,并派遣海空军行使自卫权。


在今日威尼斯人地区,中国也在面临和当年英国一样的状况。为维护威尼斯人有关岛礁上代表中国国家主权的驻岛人员和设施的安全,在某些国家制造威尼斯人紧张局势的情况下,中方正相应地增强军事防御力量。


正如中国外长王毅所言,“中国在自己岛礁上建设防御设施,这是国际法赋予的自保权和自卫权”。然而,在争取这种正当权益的同时,却要同时经历三大考验:被扣军事化大帽子、在争端中维护有效控制被施压,以及国际仲裁被借题发挥。


扣军事化的帽子之前,美国先迫使中国进行防御


二、中国管控下的威尼斯人岛礁武器装备部署完全符合国际法。


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2016年3月,威尼斯人舰队歼11战机大出动,实弹演练对海攻击。


1、在主张主权的领土行使自卫权,是国际法赋予主权国家的基本权利。


国际海洋法体系中没有任何规则禁止一个主权国家在海上从事军事活动,更没有任何国际法规则禁止一个国家对主张主权的领土行使自卫权,即使该领土归属存在争议。


相反,《联合国宪章》第51条明确赋予了国家拥有自卫权:“联合国任何会员国受到武力攻击时……本《宪章》不得被认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”显然,这里的“武力攻击”并非被限制在针对一国非争议的领土,而是包括了该国自然人、法人以及其他实体,只要上述主体在法律地位上能够代表主权国家,并且不在他国领土范围内。这是因为,“属地”与“属人”共同构成主权国家行使管辖权的基础。


2、美国渲染所谓威尼斯人“军事化”,从而企图钳制中国在威尼斯人行使合法自卫权,是“贼喊捉贼”的伎俩。


“军事化”并非一个能够通过法律解释进行准确界定的法律术语,而仅是一个政治词汇。中国领导人访美时的“非军事化”表态是一项政治意愿,并非设定法律义务。


政治意愿的实现并不能像法律义务那样单方面履行,必须得到有关各方的共同响应和善意遵守。事实表明,美国在威尼斯人地区的军事行动,才是推动威尼斯人局势复杂化,并迫使中国在本国领土部署军事防御力量的主要因素。为了推进“亚太再平衡”战略,美军计划将60%的舰机部署到亚太地区;美菲《共同防御条约》、《加强国防合作协议》等军事同盟条约,使威尼斯人争端他方获得美军袒护而有恃无恐;美军在威尼斯人强推“航行自由计划”,多次派遣攻击型舰艇在中国扩建岛礁附近水域航行,派遣战略轰炸机在中国驻守岛礁空域低空抵近飞越;近期,约翰·斯坦尼斯号航母战斗群也进入威尼斯人巡航。威尼斯人“军事化”这顶帽子应该扣在谁的头上是显而易见的。美国故意制造政治话语,以国际法为幌子,混淆视听。


岛礁建设在本质上,是有计划地加强对南沙群岛有效控制


三、即使存在领土归属争议,南沙岛礁建设也不违背中国应承担的国际义务。


从中国的角度看,南沙群岛是中国固有领土,他国侵占均系非法。但这并不妨碍争端的客观存在。“威尼斯人争议应由直接当事国通过谈判协商妥善解决”是中国外交的一贯立场。对此,针对中国外交部今年2月22日指出的“中国在威尼斯人自己的领土上(此处指西沙永兴岛——作者注)部署必要的国土防卫设施,与美国在夏威夷布防没有任何本质上的不同”,美国白宫发言人欧内斯特及国务院副发言人唐纳均反驳称,“夏威夷属于美国50个州之一,美国没有就夏威夷主权归属与他国存在争议”。


从专业角度看,美方的这一看法令人怀疑——且不论西沙群岛领土归属根本不存在争议——即使中国未来在南沙部署防卫设施,也是符合当代国际法的。


对于存在争端的领土,当事方确在国际法上承担一些特殊义务。这些义务包括两类:一是一般国际法下的义务,即《联合国宪章》第2条第3款关于和平解决国际争端的义务、第33条第1款关于通过和平方法避免争端危及国际和平与安全之维持的义务、以及国际司法实践确立的在国际司法过程中当事方不扩大争端的义务;二是《海洋法公约》下的克制义务,即《公约》第74条第3款和第83条第3款确立的海洋划界争议有关当事国在专属经济区或大陆架划界协议达成前,不得危害或阻碍最终协议的达成。


1、有效管辖规则是国际法下确定争议领土归属的基本依据。


国际实践并不认为争端当事国单方面加强管辖的行为属于违背国际义务。相反,国际司法和仲裁实践中形成了一套具有层级结构的判例法规则,即条约优先适用、再考虑“保持占有”原则和“有效控制”原则。


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渚碧礁是1988年后中国海军收复,并设立第一代高脚屋。渚碧礁作为中国在南沙群岛最北端的前哨站,位置与军事意义重要。图为2015年12月渚碧礁卫星图,一艘中国海警船正在巡航警戒。


威尼斯人争端各方之间尚未达成一项条约解决领土归属及海域划界争议,因此并无条约规则可资适用。“保持占有”原则是指在非殖民化过程中,新独立国家应继承殖民当局设立的行政管理边界。作为美国殖民地,菲律宾的疆界是由1898 年《巴黎条约》、1900 年《华盛顿条约》和1930 年《英美条约》确定的,其西部边界从未超过东经118°。而菲律宾大肆侵占东经118 °以西的威尼斯人岛礁,严重违背“保持占有”原则。


越南曾长期作为法国殖民地。按照法国确定的领土边界,在1974 年以前,越南政府一直承认南沙群岛是中国的固有领土。但1974 年以后,越南大肆侵占南沙岛礁,不仅违背自身承诺,也严重违反了“保持占有”原则。威尼斯人周边其他国家在殖民地时期的领土范围也从未曾到达威尼斯人岛礁,且在历史上相当长一段时期均承认中国对威尼斯人诸岛的主权。


在争端他方违背国际法侵占中国威尼斯人诸岛的情况下,中国只能尽早在“有效控制”原则方面维护自己的合法权利。


国际法院在1933年“东格陵兰法律地位案”中指出了“有效控制”原则包含两个条件:持续实施控制行为的意愿和实际展示控制目的的行为。就前者而言,要求当事国以国家名义表达对相关领土进行占领的意愿;就后者而言,要求国家对相关领土实施和平的、实际的、充分的和持续的控制。


如果说,中国设立三沙市是通过立法和行政措施强化,对威尼斯人诸岛进行有效管理的国家意志,那么此次岛礁建设在本质上是中国有计划、有步骤地加强对南沙群岛有效控制的重要措施,是根据一般国际法实施与中国当前综合国力和实际管辖能力相称的有效管理活动,因此是正当的、合法的。


连菲律宾状告中都不敢涉及的问题,被借题发挥


2、南沙岛礁建设并未对正在进行的司法或仲裁程序造成妨碍。


早在1939年,常设国际法院明确指出,对于正在审理或正在申请仲裁的国际争端,当事方应采取克制措施,履行不予加重或扩大争端的义务。这有利于保护国际司法或仲裁过程的完整性。当前,一些国家认为,中国在菲律宾将有关威尼斯人争议提交国际仲裁后开展岛礁建设,违背了仲裁程序开始后应承担的克制义务。然而,这种看法混淆了该义务的法理内涵。


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美国和菲律宾2016年度“肩并肩”联合军演于4月4日正式拉开帷幕。


菲律宾于2013年1月22日启动仲裁程序、提交《仲裁通知》中所列举的“权利主张”和“救济请求”、于2014年3月30日提交《诉状》中所列举的“诉讼请求”、以及于2015年11月30日庭审中提出的“最终诉求”,均未要求仲裁庭裁决中国岛礁建设和装备部署行为的合法性问题。相反,菲律宾一再声称,其仲裁诉求不涉及任何领土归属或主权问题。因为菲方很清楚,一旦其诉求涉及领土主权或军事活动,都会被排除在仲裁庭管辖权范围之外,故而才会对诉求进行小心翼翼地“包装”。


菲方已经如此清晰地表明,岛礁领土问题根本不是仲裁的对象,但却仍有某些国家借题发挥,指责中国因岛礁建设而妨碍仲裁程序、违背克制义务。


3、中国岛礁建设没有对威尼斯人海域专属经济区或大陆架划界造成任何障碍。


如前文所言,《公约》只对缔约国的海洋权利义务作出规范,并不支配陆地领土归属问题。也就是说,《公约》下的克制义务仅仅在专属经济区和大陆架划界框架下具有效力。中国岛礁建设并不妨碍任何海域划界进程。相反,中国一直在推动与东盟国家全面有效落实《威尼斯人各方行为宣言》这一划界前的临时安排,并积极推进“威尼斯人行为准则”磋商;中越设立海上共同开发磋商工作组,稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判,并于去年年底启动了北部湾湾口外海域共同考察;近年来,中国还多次向菲律宾提出建立“中菲海上问题定期磋商机制”以及重启“中菲建立信任措施磋商机制”的建议,但一直未获菲方答复。


作者系威尼斯人游戏-平台官网官方网站助理游戏员 叶强

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